История развития законодательства по обращениям граждан

Глава 1. История развития законодательства по обращениям граждан

1.1 Дореволюционный период

Старейшим видом просительских документов были челобитные. «Челобитная» - это обобщенное название обращений в государственные учреждения с просьбами, жалобами, заявлениями.

Предоставление подданным права обращаться с челобитной впервые было закреплено в первом кодексе феодального права русского централизованного государства - Судебнике 1497 г. Ивана III. В Судебнике прямо указано, что «каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати» .[1] Из текста следует, что в Московском государстве Ивана III не только закреплялась возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались определённый порядок их прохождения и рассмотрения («государю - только через бояр»).

В пункте 7 Судебника 1550 г. процедура прохождения обращения регламентируется более детально, и дается строгое предписание должностным лицам решать дело по существу. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы – битье кнутом и тюремное заключение.

В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделялось из текста, то есть обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и собственно содержание документа составляли сплошной текст. Имелись некоторые стабильные элементы текста для каждой разновидности документа. Например, начало и окончание изложения просьбы в челобитных начиналось традиционно - соответственно: «... вели государь мне дать...» и заканчивалось: «...царь-государь смилуйся пожалуй » [2] .

Важнейшим законодательным источником XVII в. является Соборное Уложение 1649 г. В нем содержится ряд статей регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных жалобщиков.

Вновь подчеркивается, что запрещено непосредственно обращаться к царю с челобитной. Приказ объявлялся обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду государя.

Новый этап в работе с обращениями граждан связан с реформаторской деятельностью Петра I. В это время серьезное внимание стало уделяться форме челобитной. Указом от 12 октября 1699 г. предписывалось челобитные писать на гербовой бумаге[3] .

Ряд законов определил правила подписания челобитных. Указом от 3 января 1702 г. предписывалось людям, относящимся ко всем сословиям, подписываться полным именем и фамилией[4] .

3 декабря 1702 г. издается Указ, запрещающий в отписках и челобитных подписываться уменьшительными именами, падать перед царем на колени, снимать шапки зимой перед царским дворцом[5] .

В марте 1702 г. специальным Указом вводилась форма прошений, подаваемых на имя царя.

Генеральный регламент также обращался к вопросу о челобитных. 22 – я глава «О допущении челобитчиков в коллегии» посвящена приему устных прошений и доношений и порядку работы с ними.

В 1720 г. Петр I учредил при Сенате специальную должность для приема челобитных, получившую в 1722 г. название «рекетмейстерство». Единственной обязанностью этой службы являлось рассмотрение челобитных, поданных на высочайшее имя.

Практика подачи жалоб и прошений непосредственно царю продолжалась, поэтому за обращение непосредственно к царю, минуя соответствующие инстанции, устанавливалось суровое наказание. Как писал сам Петр I в Указе от 23 февраля 1722 г., челобитчики «предерзостию своею везде докучают и прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покою» [6] .

В мае 1743 г. решением императрицы Елизаветы Петровны был создан отдел прошений.

14 июня 1763 г. Екатерина II подписывает Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя. Этим манифестом статс-секретари Кабинета императрицы обязывались принимать от частных лиц: жалобы по поводу действий административных органов и специальные обращения «в собственные руки».

Манифест не смог преодолеть сословно-представительного характера Российской империи периода абсолютизма. Большими полномочиями в этой сфере правоотношений обладали дворяне, которые, в соответствии со статьями 47 и 48 «Жалованной грамоты дворянству» от 21 апреля 1785 г., обладали правом направлять представления о своих общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губернатору, а жалобы - Сенату и императорскому величеству. Крестьянам было запрещено жаловаться на действия помещиков. Городское население в соответствии с «Жалованной грамотой городам» от 21 апреля 1785 г. представления о своих общественных нуждах и пользах могло направить только губернатору.

Павел I в начале своего царствования разрешил крестьянам подавать ему жалобы на притеснения помещиков и управителей. Но вскоре последовало подтверждение прежних предписаний крестьянам быть послушными своим помещикам. 24 апреля 1797 г. Павел I лишил дворянство права предоставления коллективных жалоб государю, Сенату и губернаторам областей.

Изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Манифестом «Об образовании Государственного совета» от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе Государственного совета создавалось спец