Комиссия Европейского союза

Комиссия Европейского союза

Комиссия занимает особое место в системе управления делами Европейского союза и вследствие этого вызывает повышенный интерес у всех, кто занимается проблемами западноевропейской интеграции. Во-первых, сама по себе Комиссия является специфичес-ким институтом, которому крайне трудно найти аналог в многочис-ленных межгосударственных образованиях — как существующих ныне, так и ранее существовавших. Отсюда проистекают сложности и споры в трактовке статуса и юридической природы Комиссии. Во-вторых, — и это наглядно подтверждается на практике, — роль Комиссии в жизни сообществ и Европейского союза исключительно велика, и ни один другой институт не выполняет такой объем работы на высшем уровне управления, как Комиссия. В-третьих, Комиссия является таким институтом, который важен не только в настоящее время. Он активно и непосредственно включен в процессы дальней-шего развития Европейского союза, и от него в очень большой степе-ни зависит решение проблем, выдвигаемых временем, весь ход трансформации сообществ на пороге XXI в.

За десятилетия своего существования Комиссия прошла не-сколько этапов развития, которые в полной мере отразили ступени интеграции, ее перепады. Соответственно менялись функции, зада-чи и полномочия Комиссии. Не случайно, что даже в учредительных договорах ее назначение определяется по-разному. Договор о ЕОУС 1951 г. исходил из того, что Комиссия (как преемник Высшего руководящего органа) должна быть институтом, инициирующим и при-нимающим самостоятельно важные решения. Только в самых ответ-ственных ситуациях необходимо было получить согласие Совета. Договоры о ЕЭС и Евратоме 1957г., однако, взглянули на Комиссию иными глазами. Хотя они и отвели ей роль инициатора и разработ-чика «законодательства» сообществ, но при этом лишили ее права самостоятельного принятия решений. Вместе с тем Комиссии прида-ли полномочия, необходимые для выполнения «законов» и других важных правовых актов сообществ. В Маастрихтском договоре можно отметить стремление повысить статус Комиссии, расширить круг стоящих перед нею задач. Одна из статей Договора ставит ее почти на один уровень с Советом министров. Тем не менее Договор о Европейском союзе не внес принципиальных изменений в общий статус Комиссии.

Изменения свелись к тому, что усилились наднациональные характеристики Комиссии, позволяющие ей проводить в жизнь политику как по отношению к государствам-членам, т.е. внутреннюю политику, так и по отношению к третьим странам и другим международным организациям, т.е. внешнюю политику. Комиссию очень часто называют «хранителем договоров», что в немалой степени подтверждается закреплением за ней полномочий, позволяющих прини-мать меры по восстановлению нарушенных принципов учредитель-ных договоров и основывающихся на них правовых актов.

Применяя к институционной системе сообществ общие подходы концепции разделения властей, можно полагать, что Комиссия — это институт, сравнимый со структурами исполнительной власти в тра-диционной модели государства. Но подобное сравнение весьма ус-ловно. Поскольку к этой же ветви «власти» в определенной мере относятся также и Европейский совет, и Совет министров, постоль-ку Комиссия составляет только часть, подсистему в общей структуре исполнительной власти. Потребность в ней проистекает из того, что другие составные части исполнительной власти осуществляют свою деятельность не постоянно, а путем проведения сессий и заседаний. Между тем объем исполнительной деятельности, весьма существен-ный даже в момент образования сообществ, постоянно растет, что в свою очередь обусловливает потребность в постоянном совершенст-вовании организационных форм.

Комиссия является не только постоянно функционирующим ин-ститутом. В то время как Европейский совет и Совет выполняют функции, которые можно сравнить с общим директивным руковод-ством и законодательством, Комиссия, располагая правом инициа-тивы, контроля и, — что следует особо отметить, — правом распоря-дительства, включая право принимать в установленных пределах и установленном порядке свои собственные управленческие правовые акты, призвана решать прежде всего задачи, которые ограничивают-ся исполнением и применением решений двух этих институтов. Иными словами, Комиссия является некоей составной частью пра-вительства, если говорить о правительстве в целом. Сопоставление Комиссии с правительством не выдерживает критики по той простой причине, что правительство принимает решения, а Комиссия этого права в принципе лишена.

Поэтому всякая прямая аналогия между Комиссией и правитель-ством любого суверенного государства неверна. Скорее можно говорить о Комиссии как о своего рода органе, высшей бюрократии исполнительной власти. Но при всех подобных оговорках нельзя не согласиться с тем, что она значительно ближе к постоянной государственной службе, именуемой все чаще администрацией. Для того чтобы убедиться в этом, полезно ознакомиться с тем как образована, организована и действует Комиссия, каково ее основное назначение.

Прежде всего следует ответить на вопрос о том, почему не был реализован первоначальный замысел. Ведь предшественник нынеш-ней Комиссии — Высший руководящий орган ЕОУС замышлялся как «самодостаточный» институт, способный, как правило, самосто-ятельно обеспечивать решение управленческих задач. Имелось в виду, что он будет действовать в значительной степени автономно, без сильного контроля со стороны правительств государств-членов