Бюджетный кодекс Украины 2

Одной из задач, которую предполагается решать в рамках стратегии налоговой реформы, разработанной группой под руководством Владимира Ланового, является бюджетная децентрализация. Но в рамках новой концепции, как и в свое время при подготовке Бюджетного кодекса Украины, эта проблема сводится к повышению бюджетной самостоятельности местных органов власти и увеличению доходов местных бюджетов. Хотя опыт последних лет убедительно свидетельствует: такая постановка вопроса не позволяет создать бюджетную систему, содействующую ответственному исполнению функций публичной власти и эффективному использованию ресурсов национальной экономики.

Межбюджетные отношения — это прежде всего распределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления и только затем — распределение обязательств по расходам и доходных источников между бюджетами разных уровней. Причем речь должна идти не просто о распределении бюджетных полномочий, но и в широком смысле — полномочий по предоставлению общественных благ и услуг, а также выполнению социальных обязательств государства.

Согласно общим положениям теории государственного права, распределение полномочий между разными уровнями власти в рамках национального государства может основываться либо на принципе автономии, либо на принципе управления. Использование принципа автономии — это когда жители населенных пунктов добровольно объединяются в территориальную общину и сами решают, какие компетенции они (совместно с другими общинами) передают вышестоящим органам власти.

Принцип управления применяется в рамках единого национального государства для формирования структур, которые обеспечивали бы наиболее эффективную организацию государственного управления, в частности — деятельность органов местного самоуправления. Самоуправление общин существует в рамках государства и не является правом против государства. На принципе управления базируется распределение полномочий между органами власти и формирование бюджетных систем в большинстве европейских стран.

Ныне в Украине во многих случаях имеет место противопоставление местного самоуправления и государства, хотя, согласно действующему законодательству, гарантии местного самоуправления, как и в других унитарных государствах, рассматриваются в организационном смысле — как право территориальных общин самостоятельно решать вопросы местного уровня в рамках Конституции и законов Украины. До сих пор четко не разграничены полномочия местных государственных администраций и органов местного самоуправления, в том числе не определены функции, которые они должны исполнять под свою ответственность. Более того, возможно делегирование не только полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления, но и наоборот — полномочий органов местного самоуправления (через посредничество районных и областных советов) местным государственным администрациям.

Следует подчеркнуть, что передача полномочий предполагает иерархическую зависимость того, кому их передают, от того, кто их передает, и означает ограничение свободы первого. Теоретически, источник делегированных полномочий может отменять решения того, кому эти полномочия передаются. Следовательно, относительно делегированных полномочий (например, по управлению объектами совместной собственности сел, поселков и городов) областная государственная администрация должна находиться в иерархической зависимости от городских и сельских советов, которые, в свою очередь, могут отменять решения, принимаемые «подчиненным» им органом (сельский совет должен иметь возможность отменить решение областной администрации). На самом деле ничего подобного, конечно же, не происходит. Это законодательное противоречие означает отсутствие четкого определения прав и функций органов местного самоуправления (а следовательно, и сфер их ответственности), что приводит к конфликту интересов местных государственных администраций и органов местного самоуправления.

В рамках унитарного государства предоставление органам местного самоуправления таких полномочий, которые потом нужно передавать другому уровню власти, свидетельствует о том, что либо их распределение не отвечает критериям экономической эффективности, либо передача этих полномочий органам местного самоуправления нецелесообразна, например, по политическим соображениям. Следовательно, реальная децентрализация бюджетной системы требует решения стратегических вопросов децентрализации системы государственного управления и формирования структур, которые бы обеспечивали эффективную организацию системы публичной власти в стране.

Учет интересов населения при формировании местных бюджетов способствует повышению налоговой морали в обществе, поскольку уклонение от уплаты налогов — одна из форм осознанной защиты граждан от деспотизма и чрезмерных аппетитов государства.

В этом смысле показательны результаты опросов населения Скандинавских стран. Действительно, высокие налоговые ставки в Дании находят широкую поддержку в обществе, поскольку население высоко ценит услуги, которые оно получает от государства благодаря налогам. Исследования, проведенные в Финляндии, показали, что качество и объем услуг в системе здравоохранения — более важные факторы при выборе места жительства, чем размер налоговых ставок, устанавливаемых местными властями. Многие граждане готовы платить более высокие налоги, если им будет гарантировано высокое качество медицинского обслуживания.

В 2003—2005 го