Зарубежное управление муниципальным долгом

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ДОЛГОМ

Принятая Правительством России 17 августа 2001 г. Программа развития бюджетного федерализма призвана решить проблему соотношения полномочий органов власти различных уровней и ресурсов для исполнения. Несмотря на некоторое сокращение не финансируемых федеральных мандатов стало ясно, что все полномочия (функции), которые не были профинансированы в предыдущие годы, не финансируются и в последующем в необходимом объёме. Кроме того, система межбюджетных отношений разорвана: сначала на одной методической основе строятся межбюджетные отношения федерального центра и субъектов Федерации, а затем на другой основе – между субъектами Федерации и органа местного самоуправления. То есть нарушается принцип единства бюджетной системы при независимости (в смысле обязанностей, прав и ответственности) каждого бюджета.

Ряд субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления находятся на грани банкротства. При этом органы государственной власти субъекта Федерации не несут в настоящее время ответственности за доведение органа местного самоуправления до состояния банкротства, а органы местного самоуправления не несут ответственности за неисполнение полномочий и несоблюдение федерального законодательства, в частности бюджетного.

Муниципальные системы в государствах, входящих в Организацию Экономического Сотрудничества и Развития (ОСЭР), ввели ряд механизмов для запрета, контроля и предотвращения неуплаты муниципальными образованиями как внутренних, так и внешних долгов. Условия получения кредитов от МВФ и необходимость применять сводную систему бухучёта в странах, претендующих вступление в ЕС, заставляют законодателей рассматривать муниципальный долг как часть общего государственного долга, даже в тех ситуациях, когда государство не гарантирует долги своих субъектов. В большинстве стран ОЭСР муниципальная платежеспособность, вызванная пропущенными долговыми выплатами или чрезмерными расходами, не является проблемой.

В Швейцарии и федеральных землях Германии существуют механизмы вмешательства, которые приводятся в действие исполнительной власти, т.е. министерством либо органом исполнительной власти, находящимся на один уровень выше, чем уровень соответствующего муниципального образования. Такое вмешательство может быть инициировано вышестоящим уровнем власти и никоим образом не поощряет добровольного соглашения между кредитором и должником. Вместо этого проводятся мероприятия по созданию чрезвычайного бюджета и восстановлению финансового равновесия на местном уровне. Накопленная задолженность не является существенной проблемой благодаря жёсткому контролю со стороны высших уровней власти ещё до возникновения долга. Согласно венгерским нормам, вмешательство руководящего или высшего государственного органа, а не независимых судебных органов, нарушает принципы самоуправления и решения хозяйственных проблем на местном уровне.

Такие проблемы, как постоянный операционный дефицит, «неоплаченные счета» и накопленная кредиторская задолженность наблюдается как в странах ОЭСР с развитой рыночной экономикой, так и во многих странах с переходной экономикой. Правительства этих стран разработали множество способов преодоления временного бюджетного дефицита, вызванного природными катастрофами, изменениями в экономической политике и другими «единовременными» обстоятельствами. Проблема, встречающаяся гораздо реже – это операционный дефицит, возникающий на местном уровне из года в год при том, что центральное правительство из года в год предоставляют субсидии на покрытие этого дефицита без предварительных условий. Постоянный операционный дефицит и неоплаченные счета являются симптомами отсутствия финансового равновесия как в распределении доходов, так и в распределении полномочий.

Во всех странах, сталкивающихся с проблемой операционного дефицита на местном уровне, центральное правительство предпринимает различные действия, в зависимости от того, вызван ли этот дефицит чрезмерными заимствованиями или же это неспособность финансировать текущие операции. Менее ясная ситуация возникает, когда накопленные неоплаченные счета превращаются в долги путём использования договорных механизмов или по решению суда. Финансовая помощь государства местным властям всегда связана со следующей дилеммой: с одной стороны, каждому муниципальному образованию выгодно, чтобы получаемая им помощь означает подрыв местной независимости. С точки зрения вышестоящего уровня управления, проблема состоит в том, чтобы различать реальный недостаток финансовых ресурсов, от случаев возникновения долга в результате необоснованно принятых решений органами местного самоуправления. Выяснение данных обстоятельств имеет решающее значение как для разработки российской политики субсидий на покрытие дефицита, так и для разработки системы мер, применяемых к муниципальным образованиям, испытывающим нехватку средств, вызванную долгами. В обоих случаях государство и муниципальное образование должны нести ответственность за ресурсы и решения, которые они на самом деле контролируют.

Даже незначительные ошибки в процессе управления муниципальным долгом могут существенно осложнить финансовое положение администрации соответствующего уровня и стать предприятием на пути экономического развития территории. Следовательно, должна существовать чёткая система законодательных ограничений, которая позволила бы создать максимально эффективный механизм управления муниципальным долгом,