Бюджет 2003 года и перспективы децентрализации

Бюджет 2003 года и перспективы децентрализации

Бюджет на 2003 г. еще только внесен в Думу, но многие политики уже успели заявить, что основным его недостатком служит несбалансированность доходных полномочий между центром и регионами.

Решению проблем фискальной политики в сфере федеративных отношений в проекте бюджета и сопроводительных документах уделено достаточное внимание. В "Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2003 г." ставится цель завершить процесс разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и обеспечить сбалансированность бюджетов всех уровней. В бюджете-2003 главной задачей определена компенсация потерь бюджетов регионов в связи с отменой оборотных налогов (на пользователей автодорог и на владельцев транспортных средств). Для этого региональная ставка налога на прибыль увеличивается с 14,5% до 16%, все поступления земельного налога зачисляются в территориальные бюджеты, а также повышаются акцизы на ГСМ (60% от суммы налогов на нефтепродукты принадлежит региональным бюджетам).

Кроме того, в соответствии с проектом закона о бюджете регионы вправе рассчитывать на финансовую помощь из нескольких источников: Фонда финансовой поддержки регионов, Фонда компенсаций, Фонда софинансирования социальных расходов, а также Фонда регионального развития. Общая сумма поступлений по этим каналам предполагается в размере 326,5 млрд руб. Это 3% от запланированного объема ВВП, тогда как в предыдущие два года соответствующий показатель составлял 2%. Увеличилась и доля территориальных доходов в консолидированном бюджете – до 48% в 2003 г. (в 2001 г. – 45,4%, а в 2002 г. – 47,8%). Но относительная величина доходов территорий сокращается: в консолидированном бюджете следующего года они запланированы в размере 14,54% против 15,27% и 14,63% в 2002 и 2001 гг. соответственно (см. график).

В целом нужно признать, что бюджетная поддержка регионов осталась на уровне последних лет (доля перераспределяемых ресурсов в совокупных доходах достаточно стабильна и находится на уровне около 14-16%). Это неудивительно, учитывая неизменность методики расчета трансферта, включающей такие инерционные показатели, как бюджетная обеспеченность, налоговый потенциал, индекс бюджетных расходов.

Доходы федерального бюджета и территориальных бюджетов 1999-2005 гг. (в % к ВВП)

Однако сохранение существующего положения нельзя признать оптимальным: механизмы взаимодействия центра и регионов не гарантируют устойчивой и эффективной работы бюджетной системы в целом. Одна из негативных черт – отсутствие стимулов к повышению эффективности расходования средств. Решение задачи переноса акцента от максимизации доходов региона к их рациональному расходованию могло бы стать основой нового этапа децентрализации.

Концепция децентрализации (наделение региональных администраций ресурсами и обязательствами по выполнению части функций общественного сектора) завоевала популярность сравнительно недавно, в последние двадцать лет. Естественно, в ее основе лежит то, что преимущества передачи полномочий (учет региональных и местных особенностей и запросов населения, взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством и качеством бюджетных услуг, улучшение налогового администрирования) должны перевешивать потенциальные недостатки (неравномерное финансирование социальных расходов, снижение прозрачности, нарушение фискальной дисциплины, финансовые злоупотребления).

Понятие децентрализации стало распространяться в России с началом 90-х годов, когда из-за слабости центральной власти набрал силу процесс перераспределения федеральных полномочий. Получение преимуществ в вопросе аккумулирования доходов было для региональных властей одной из важнейших задач (доля субфедеральных бюджетов выросла с 40% до 50-55%). Этим российская бюджетно-налоговая децентрализация, во многом "стихийная", в корне отличалась от целенаправленного процесса делегирования части расходных и доходных полномочий от федерального центра регионам во многих странах (от Уганды до Канады). Российский фискальный федерализм, прошедший несколько этапов реформирования, кризис межбюджетных отношений, особенно ярко проявлявшийся в 1996-1998 гг., по-прежнему представляется крайне слабым и неустойчивым институтом.

Впрочем, устойчивость – зачастую лишь дело времени, но лишь в том случае, если система модифицируется в правильно заданном направлении. Вряд ли можно говорить об этом применительно к российской ситуации. Причина традиционна: резкое расхождение между принципами, обозначенными в правительственных концепциях, и конкретными мерами по их исполнению. Так, несмотря на неоднократное упоминание в Программе развития федерализма до 2005 г. о повышении эффективности расходования средств бюджетов всех уровней, для решения этой задачи фактически не было сделано ничего. В условиях огромной дифференциации уровня развития регионов ресурсов хватает лишь на сглаживание различий, а не на стимулирование повышения качества работы региональных властей. Пример текущего года, когда некоторые регионы "переложили" расходы по выполнению инициатив по дополнительным расходам на федеральный центр, чрезвычайно напомнил практику 90-х годов, когда давление "снизу вверх" было одним из наиболее распространенных методов взаимодействия уровней власти.

Аналогичную картину можно наблюдать и для большинства критериев оптимальности межбюдж