Подготовка земской реформы 1864 года

Воронин В. Е.

Освобождение помещичьих крестьян в 1861 г. явилось началом великого социального переворота в России — глубокого обновления государственного и общественного строя. Упразднение многомиллионного подневольного сословия и возникновение первых гражданских начал жизни общества требовали коренного изменения прежнего порядка, основанного на сословности и всевластии бюрократии. Реальное исполнение закона 1861 г., который иногда называли «аграрной конституцией России», представлялось невозможным без преобразования администрации, полиции и суда. Эти реформы были призваны обеспечить равенство представителей всех сословий перед законом.

Неизбежным следствием отмены крепостного права становился пересмотр системы управления общественным хозяйством на местах — в губерниях, уездах и городах. На смену вотчинной власти помещика пришло крестьянское общинное самоуправление, наделенное хозяйственными, административными и судебными функциями. Император Александр II высказывал намерение провести крестьянскую реформу и другие преобразования своего царствования «справедливо, безобидно и к будущему благу всех сословий, без всяких потрясений и внутренних смут». Интересы сословий и классов должны были найти отражение в деятельности местных «хозяйственно-распорядительных управлений» — будущих земств и городских дум.

Ключевыми для реформ 60-70-х гг. XIX в. стали начала всесословности и бессословности, предполагавшие постепенное формирование в России начал гражданского общества.

***

Существовавшая с 1785 г. система сословного местного самоуправления охватывала лишь дворянство и состоятельные слои городского общества. Она неоднократно подвергалась ревизии со стороны самодержавной власти, которая долгое время с недоверием относилась к любому проявлению общественной инициативы и самостоятельности. Ограниченные в правах и находившиеся под жесткой опекой администрации, общественные учреждения превратились в заурядные бюрократические инстанции, а формально выборные должностные лица ничем не отличались от чиновников. Устаревшие и давно ставшие фикцией органы самоуправления явно не соответствовали остроте и сложности формирующихся новых социальных отношений, на их основе не могли быть выстроены хозяйственное управление и общественный порядок. Между тем, после Крымской войны для современников стало очевидным пробуждение «новой великой силы — общественного мнения». Следствием оставления Севастополя и других неудач России в Крымской войне стало «обличение всей гнили существующей системы» (1). Резкой критике была подвергнута отечественная бюрократия. Несмотря на видимый внешний порядок, общественные деятели самых разных направлений (К.С. и И.С. Аксаковы, П.В. Долгоруков, М.Н. Катков, А.И. Кошелев, Ю.Ф. Самарин, А.М. Унковский, Б.Н. Чичерин и др.), а также ряд высокопоставленных сановников (вел. кн. Константин Николаевич, Д.Н. Блудов, П.А. Валуев, Н.А. и Д.А. Милютины, А.В. Никитенко и др.) единодушно признавали, что в делах администрации царят «хаос», «всеобщая официальная ложь» и бесконечные «злоупотребления». Выражением общего мнения стали слова П.А. Валуева — тогдашнего курляндского губернатора, сказанные осенью 1855 г.: «Сверху — блеск, внизу — гниль. В творениях нашего официального многословия нет места для истины» (2).

Насущной государственной необходимостью, наряду с выработкой начал крестьянской реформы, стало преобразование органов местного управления. Его неотъемлемой частью должно было стать привлечение к решению местных дел выборного представительного элемента. Широкую популярность в русских общественных кругах приобрели книги А. де Токвиля «Демократия в Америке» и «Старый порядок и революция». На примере Франции, Токвиль резко критиковал бюрократическую централизацию. Лучший способ избежать революции он находил в «чрезвычайной децентрализации» государственного управления и развитой системе местного представительства, в основе которой будут находиться самоуправляющиеся общины — как в США. В этом случае, по убеждению Токвиля, общественные «страсти» не станут причиной политических и социальных переворотов, а будут «проявляться возле домашнего очага и как бы в лоне семьи» (3). С концепцией Токвиля в конце 1850-х гг. были солидарны почти все либеральные общественные деятели России — и славянофилы, и западники. В данной среде лишь Б.Н. Чичерин выразил свое скептическое отношение к популярной теории самоуправления. Он считал административную централизацию необходимой основой государственного единства как такового: «Кто хозяин в государстве, тот необходимо должен быть хозяином и в администрации» (4). Примечательно, что одним из яростных критиков Б.Н. Чичерина был М.Н. Катков, в будущем — ярый апологет неограниченного самодержавия. Вместе с тем, своевременность обновления институтов местного самоуправления и замены старых отживших форм местного представительства не вызывала сомнений ни у кого.

Первый успешный опыт реформирования системы местного самоуправления на началах всесословности состоялся еще в царствование Николая I — в 1840-е гг.: состоялось преобразование петербургских учреждений самоуправления. Разработчиком реформы, воплотившейся в «Городовом положении» Петербурга 1846 г., был Н.А. Милютин, занимавший в ту пору должность начальника Городского отделения Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел. Его поддерживал умеренно-либеральный министр внутренних дел Л.А. Перовский. Сословный принцип формирования городского представительства сохраня